我國政府對于對外投資項目的監(jiān)管，早可追溯至改革開放初期，在１９７９年到１９８３年前后，我國所有的境外投資項目均由負(fù)責(zé)審批，而省及以下的各級地方政府還不具有審批權(quán)限。直至上世紀(jì)八十年代中期起，才把境外投資項目的審批權(quán)下放至當(dāng)時的外經(jīng)貿(mào)部，由外經(jīng)貿(mào)部負(fù)責(zé)對境外投資項目進(jìn)行審批和監(jiān)督管理。
我國政府對對外投資項目監(jiān)管的早期階段，實行的是嚴(yán)格的行政審批制度。１９８４年５月，外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布了《關(guān)于在境外開辦非貿(mào)易性合資經(jīng)營企業(yè)審批權(quán)限和原則的通知》，根據(jù)該通知的規(guī)定，所有的境內(nèi)投資者設(shè)立境外投資企業(yè)，均須由省級、市級對外經(jīng)貿(mào)主管部門審核后，向外經(jīng)貿(mào)部提請申報，獲得審批后方可進(jìn)行。１９８５年７月，外經(jīng)貿(mào)部又發(fā)布了另一部規(guī)定，即《關(guān)于在境外開辦非貿(mào)易性企業(yè)的審批程序和管理辦法的試行規(guī)定》，根據(jù)該文件的規(guī)定，對外投資金額超過１００萬美元的項目須經(jīng)過外經(jīng)貿(mào)部審批；而對外投資金額低于１００萬美元的項目，省級和省級以下的地方外經(jīng)貿(mào)部門須先征得中國駐外使（領(lǐng)）館同意后，方可進(jìn)行審批。八十年代中期頒布的這兩部政策法規(guī)，標(biāo)志著我國政府對境外投資項目的審批制度已初步形成。
１９９１年３月，國家計劃委員會發(fā)布了《關(guān)于加強海外投資項目管理的意見》，這份文件中明確規(guī)定，凡是中方投資額達(dá)到或超過３０００萬美元的項目，在提交項目建議書和可行性研究報告時，需先由國家計委會同相關(guān)部門進(jìn)行初步審核，此后再上報進(jìn)行審批決定。
１９９７年５月，對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部發(fā)布了《關(guān)于設(shè)立境外貿(mào)易公司和貿(mào)易代表處的暫行規(guī)定》，這份文件進(jìn)一步規(guī)定，在未建交國家和敏感、熱點國家或地區(qū)設(shè)立貿(mào)易公司和代表處的，必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批流程：首先由企業(yè)所在的省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市的外經(jīng)貿(mào)主管部門或其主管部委進(jìn)行初步審議，然后將審議結(jié)果轉(zhuǎn)報給外經(jīng)貿(mào)部作終的審批決定。
核準(zhǔn)制＆備案制
隨著我國成功加入世貿(mào)組織以及改革開放的不斷深入，國內(nèi)企業(yè)對于出海投資的需求不斷增強，原先對境外投資的嚴(yán)格限制已不合時宜。因此，從２００３年開始，我國政府對于境外直接投資的監(jiān)管機制逐漸從審批制向核準(zhǔn)制、備案制轉(zhuǎn)變。
２００３年，為了加快實施“走出去”戰(zhàn)略，支持和鼓勵有比較優(yōu)勢的各種所有制企業(yè)對外投資，商務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于做好境外投資審批試點工作有關(guān)問題的通知》，提出在北京、天津、上海、江蘇、山東、浙江、廣東、福建、深圳等十二個省市進(jìn)行改革試點，內(nèi)容為下放境外投資審批權(quán)限、簡化境外投資審批手續(xù)。
２００４年７月，發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，進(jìn)一步明確對境外投資的監(jiān)管轉(zhuǎn)為核準(zhǔn)制：國家發(fā)改委負(fù)責(zé)境外投資項目的核準(zhǔn)，商務(wù)部負(fù)責(zé)國內(nèi)企業(yè)對外投資開辦企業(yè)（金融企業(yè)除外）的核準(zhǔn)。
２００４年１０月，商務(wù)部出臺了一項名為《關(guān)于境外投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)事項的規(guī)定》的新規(guī)，旨在規(guī)范并指導(dǎo)我國企業(yè)的海外投資行為。隨后，在此基礎(chǔ)上，商務(wù)部于２００５年１０月進(jìn)一步細(xì)化和完善了相關(guān)規(guī)定，出臺了《境外投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)工作細(xì)則》。這一細(xì)則不僅為包括國有、民營等多種所有制形式在內(nèi)的國內(nèi)企業(yè)提供境外投資的政策支持，而且大力簡化了對外投資項目審批流程，有力推動了我國企業(yè)的海外投資活動。
２００９年３月，商務(wù)部發(fā)布《境外投資管理辦法》，其中規(guī)定１億美元以下的境外投資由省級商務(wù)局核準(zhǔn)，進(jìn)一步提升了中國企業(yè)出海投資的便利性。同時，依據(jù)該文件，企業(yè)可以根據(jù)所持對外投資項目的核準(zhǔn)證書，辦理對外投資項目實施中的各項程序，并有可能獲得相關(guān)政策的優(yōu)惠。
２０１３年，發(fā)布了《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》，其中對于投資額在１０億美元以下的境外投資項目審批權(quán)限進(jìn)行了大幅度下放。根據(jù)新的規(guī)定，不論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)，只要其境外投資項目未觸及敏感國家和地區(qū)及敏感行業(yè)，均無需再逐級上報至國家發(fā)展和改革委員會進(jìn)行核準(zhǔn)審批，而僅需填報相關(guān)表格完成備案即可。這一舉措極大地簡化了企業(yè)境外投資的行政流程，賦予了企業(yè)更大的自主權(quán)。
２０１４年９月，商務(wù)部發(fā)布了新版的《境外投資管理辦法》，著重突出了深化簡政放權(quán)的導(dǎo)向，其中一項重大變革在于廢止了此前對超過特定金額的境外投資項目以及在境外設(shè)立特殊目的公司需經(jīng)過核準(zhǔn)的規(guī)定。新版《境外投資管理辦法》轉(zhuǎn)而確立了以備案作為主要監(jiān)管方式、核準(zhǔn)僅為輔助手段的新型管理模式，此舉旨在大幅簡化境外投資審批流程，提升中國企業(yè)海外投資的便捷性。
２０１７年１２月２６日，國家發(fā)改委發(fā)布了《企業(yè)境外投資管理辦法》（國家發(fā)展與改革委員會令１１號，簡稱“發(fā)改委１１號令”），新辦法于２０１８年１月１日起實施。該辦法的主要亮點有兩個：一是根據(jù)新的管理辦法，所有境外投資項目，不論其投資規(guī)模大小，均被納入統(tǒng)一的核準(zhǔn)或備案申請流程內(nèi)，這意味著境內(nèi)投資者不再需要事先向國家發(fā)改委等部門提交項目詳情信息。這一變化在很大程度上簡化了事前管理環(huán)節(jié)，大幅減少了出海投資者的時間成本，進(jìn)一步提高了對外投資的效率；二是細(xì)化了需要核準(zhǔn)的境外投資敏感項目類別，同時賦予了發(fā)改部門在后續(xù)執(zhí)行過程中靈活適應(yīng)國家經(jīng)濟狀況及發(fā)展階段變化的權(quán)利，使其能夠及時地對“敏感行業(yè)”的具體內(nèi)容范疇做出適度調(diào)整。
第三部分境外直接投資備案概述
一、什么是ＯＤＩ備案核準(zhǔn)制度？
ＯＤＩ的英文全稱為ＯｖｅｒｓｅａｓＤｉｒｅｃｔＩｎｖｅｓｔｍｅｎｔ，ＯＤＩ備案核準(zhǔn)制度即境外直接投資備案核準(zhǔn)制度，指的是我國企業(yè)或團體在國外及港澳臺地區(qū)通過新設(shè)企業(yè)、并購或參股外方企業(yè)股權(quán)等方式進(jìn)行投資的，應(yīng)當(dāng)履行境外投資項目核準(zhǔn)、備案等手續(xù)，報告有關(guān)信息，配合監(jiān)督檢查。通俗地講，就是我國大陸企業(yè)或者團體，要到國外或者港澳臺地區(qū)進(jìn)行投資，無論是新設(shè)公司還是并購、參股，只要涉及直接或者間接取得投資項目、企業(yè)的所有權(quán)、控制權(quán)、管理經(jīng)營權(quán)，就要向相關(guān)進(jìn)行備案或者取得核準(zhǔn)。
ＯＤＩ備案核準(zhǔn)制度是在我國境內(nèi)企業(yè)境外投資迅速增長、境外投資監(jiān)管領(lǐng)域簡政放權(quán)的大背景下，我國政府針對境內(nèi)投資者進(jìn)行境外投資所構(gòu)建的關(guān)鍵管理制度設(shè)計，其核心目的在于強化對境外投資活動的有效引導(dǎo)、監(jiān)督和管理，切實保護境內(nèi)投資者的法定權(quán)益不受侵害，進(jìn)而積極推動境外投資健康、規(guī)范、有序、持續(xù)發(fā)展，同時防范潛在風(fēng)險，確保國內(nèi)資金合法合規(guī)地流向境外市場。
二、境外直接投資有哪些限制？
國家發(fā)改委、商務(wù)部、人民銀行、外交部四部門于２０１７年８月４日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》，該文件將境外投資項目分為鼓勵開展、限制開展、禁止開展三大類，進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向，推動境外投資合理有序健康發(fā)展，有效防范各類風(fēng)險。
（一）鼓勵開展的境外投資項目包括：
１、重點推進(jìn)有利于“一帶一路”建設(shè)和周邊基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施境外投資。
２、穩(wěn)步開展帶動優(yōu)勢產(chǎn)能、優(yōu)質(zhì)裝備和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)輸出的境外投資。
３、加強與境外高新技術(shù)和先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)的投資合作，鼓勵在境外設(shè)立研發(fā)中心。
４、在審慎評估經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上穩(wěn)妥參與境外油氣、礦產(chǎn)等能源資源勘探和開發(fā)。
５、著力擴大農(nóng)業(yè)對外合作，開展農(nóng)林牧副漁等領(lǐng)域互利共贏的投資合作。
６、有序推進(jìn)商貿(mào)、文化、物流等服務(wù)領(lǐng)域境外投資，支持符合條件的金融機構(gòu)在境外建立分支機構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，依法合規(guī)開展業(yè)務(wù)。
（二）限制開展的境外投資項目包括：
１、赴與我國未建交、發(fā)生戰(zhàn)亂或者我國締結(jié)的雙多邊條約或協(xié)議規(guī)定需要限制的敏感國家和地區(qū)開展境外投資。
２、房地產(chǎn)、酒店、影城、娛樂業(yè)、體育俱樂部等境外投資。
３、在境外設(shè)立無具體實業(yè)項目的股權(quán)投資基金或投資平臺。
４、使用不符合投資目的國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的落后生產(chǎn)設(shè)備開展境外投資。
５、不符合投資目的國環(huán)保、能耗、標(biāo)準(zhǔn)的境外投資。
其中，前三類須經(jīng)境外投資主管部門核準(zhǔn)。
（三）禁止開展境外投資項目包括：
１、涉及未經(jīng)國家批準(zhǔn)的軍事工業(yè)核心技術(shù)和產(chǎn)品輸出的境外投資。
２、運用我國禁止出口的技術(shù)、工藝、產(chǎn)品的境外投資。
３、賭博業(yè)、色情業(yè)等境外投資。
４、我國締結(jié)或參加的國際條約規(guī)定禁止的境外投資。
５、其他危害或可能危害國家利益和國家的境外投資。
三、哪些境外投資行為需要辦理ＯＤＩ備案核準(zhǔn)手續(xù)？
根據(jù)《企業(yè)境外投資管理辦法》第二條的規(guī)定，需要辦理ＯＤＩ備案核準(zhǔn)手續(xù)的境外投資行為主要包括但不限于下列情形：
（一）獲得境外土地所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)益；
（二）獲得境外自然資源勘探、開發(fā)特許權(quán)等權(quán)益；
（三）獲得境外基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等權(quán)益；
（四）獲得境外企業(yè)或資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等權(quán)益；
（五）新建或改擴建境外固定資產(chǎn)；
（六）新建境外企業(yè)或向既有境外企業(yè)增加投資；
（七）新設(shè)或參股境外股權(quán)投資基金；
（八）通過協(xié)議、信托等方式控制境外企業(yè)或資產(chǎn)。
此外，根據(jù)《境外投資管理辦法》第六條的規(guī)定，商務(wù)部和省級商務(wù)主管部門按照企業(yè)境外投資的不同情形，分別實行備案和核準(zhǔn)管理：企業(yè)境外投資涉及敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)的，實行核準(zhǔn)管理；企業(yè)其他情形的境外投資，實行備案管理。
四、為什么要辦理ＯＤＩ備案核準(zhǔn)？
（一）合規(guī)監(jiān)管：按照目前國際上的通用做法，當(dāng)涉及跨境投資時，各個國家和地區(qū)均有不同的監(jiān)管框架和要求，我國也不例外。若未能依照我國法律法規(guī)完成規(guī)定的ＯＤＩ備案核準(zhǔn)程序，境內(nèi)投資者對外投資行為不僅嚴(yán)重受限，還會因違反監(jiān)管要求而招致一系列潛在的法律風(fēng)險，包括但不限于罰款、限制經(jīng)營、降低資質(zhì)等級等行政處罰措施乃至刑事追責(zé)。
（二）外匯管控：未進(jìn)行ＯＤＩ備案核準(zhǔn)的境外投資行為可能會遭遇嚴(yán)格的外匯管制，導(dǎo)致在資金出入境和日常財務(wù)管理上遇到明顯障礙。根據(jù)我國法律法規(guī)的明確規(guī)定，